Le 22 mars 2002
L'Entente-cadre sur l'union sociale (ECUS) est une entente politique non exécutoire conclue entre le gouvernement du Canada et tous les gouvernements provinciaux, à l'exception de celui du Québec, en 1999. Elle vise à amener le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux à travailler plus étroitement ensemble sur les questions sociales et économiques en vue d'améliorer la qualité et de favoriser l'égalité des services et des possibilités pour tous les Canadiens.
Le Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales, l'organisme responsable de la mise en oeuvre globale de l'ECUS, est composé de ministres désignés des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, à l'exception de celui du Québec, dont le représentant ne siège qu'à titre d'observateur (parce que la province n'a pas signé l'ECUS). Les dirigeants autochtones nationaux ont été exclus du Conseil ministériel. La participation de représentants autochtones, y compris d'Inuits, se limite à des groupes de travail.
On a demandé à l'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), comme aux autres organismes autochtones nationaux, de présenter une évaluation de l'ECUS après trois ans (le 4 février 2002). Cette démarche consultative s'inscrit dans un vaste processus d'évaluation et de consultation exigé par l'article 7 de l'ECUS : « Avant la fin de la troisième année de l'entente-cadre, les gouvernements entreprendront conjointement une évaluation complète de l'entente et de sa mise en oeuvre et ils feront, s'il y a lieu, les ajustements nécessaires à l'entente-cadre. Cette évaluation comportera un volet consultatif important qui permettra à la population et à toutes les parties intéressées, y compris les spécialistes de la politique sociale, les entreprises et les organismes bénévoles, de se faire entendre et de faire valoir leur point de vue1.»
Cet exposé de position renferme les résultats de notre première évaluation de l'ECUS et de sa mise en oeuvre au cours des trois dernières années.
Les Inuits et leur porte-parole à l'échelle nationale — Inuit Tapiriit Kanatami
Les Inuits du Canada sont un peuple uni par la langue, la culture et des liens étroits. Nous habitons les régions du nord de ce pays depuis des milliers d'années et sommes reconnus comme un peuple distinct en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Nous sommes un peuple fondateur du Canada et revendiquons notre place toute particulière au sein de la Confédération et de l'union sociale canadienne.
Si la population inuite n'est pas énorme (plus de 41 000 personnes) relativement à l'ensemble de la population canadienne, nos valeurs sociales et nos approches de l'élaboration des politiques sociales reposent sur nos valeurs culturelles et notre vécu collectif en tant que peuple de ce pays depuis des milliers d'années. La culture et les valeurs inuites sont demeurées et ont évolué à travers de nombreux changements, dont l'arrivée d'étrangers sur nos terres.
L'intérêt croissant porté à nos terres et à nos ressources nous a apporté des changements sociaux et économiques radicaux au cours des cinquante dernières années. L'intérêt des gouvernements fédéral et provinciaux à l'endroit des questions de politiques sociales touchant les Inuits est lui aussi relativement récent. Ces questions ont des aspects bien particuliers. Un plan cohérent et inclusif visant à traduire les valeurs de l'union sociale canadienne et à établir un partenariat national pour améliorer et développer cette union sociale ne pourra voir le jour sans la pleine participation, sur un pied d'égalité, des dirigeants inuits à tous les niveaux du dossier de l'ECUS.
Depuis sa création en 1971, l'Inuit Tapiriit Kanatami (anciennement l'Inuit Tapirisat du Canada) est le porte-parole national des Inuits. Il a joué un rôle important dans le déclenchement de négociations d'accords relatifs à des revendications territoriales dans chacune des quatre régions inuites. Ces accords visent à protéger les droits et les intérêts sociaux, économiques et politiques des Inuits. Le conseil d'administration de l'ITK comprend des représentants des quatre organismes inuits régionaux : la Labrador Inuit Association (LIA), la Société Makivik, l'Inuvialuit Regional Corporation et la Nunavut Tunngavik Incorporated. Trois des quatre régions ont négocié un accord définitif sur les revendications territoriales globales; la LIA est arrivée au stade de l'entente de principe en ce qui concerne ses revendications. La Pauktutuit (l'association nationale des femmes inuites) et le National Inuit Youth Council sont représentés au conseil de l'ITK, mais sans droit de vote.
Au cours des trente dernières années, l'ITK a représenté les Inuits au niveau national dans le cadre de nombreuses réunions de ministres et conférences et rencontres de premiers ministres sur des sujets divers. Il a joué un rôle important dans l'évolution de la relation politique et constitutionnelle entre les Inuits et les gouvernements fédéral et provinciaux et territoriaux.
Participation des Inuits au Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales
L'ITK est d'avis que la Couronne a une responsabilité spéciale en ce qui concerne la consultation des Inuits sur les questions de politiques et les questions juridiques fondamentales, telles que l'union sociale, dans le cadre de son rapport de fiduciaire à l'égard des Inuits. La relation constitutionnelle particulière qui existe entre les Inuits et la Couronne doit être reconnue comme un aspect important de l'union sociale canadienne. Notre participation au processus d'évaluation de l'ECUS se distingue donc de celle des intervenants non autochtones. La responsabilité des gouvernements pour ce qui est de donner suite aux commentaires des Inuits a également un caractère particulier. De façon générale, l'obligation de la Couronne en matière de consultation ne se limite pas à offrir la possibilité de formuler des commentaires et à écouter. Par exemple, en vertu de l'Accord définitif du Nunavut, le gouvernement fédéral est tenu de donner aux Inuits du Nunavut la possibilité de prendre part à l'élaboration des politiques sociales et culturelles qui les touchent (article 32.2.1).
Le caractère particulier de la consultation et de la participation des Autochtones à l'égard de l'ECUS est un problème depuis le début, problème qui n'a pas encore été réglé.
Les dirigeants des organismes autochtones nationaux, y compris l'ITK, ont toujours maintenu qu'ils devraient pouvoir participer pleinement à l'ECUS. Les dirigeants nationaux de l'ITK devraient participer à part entière au Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales en raison de la nature unique des besoins des Inuits en la matière et du rapport spécial qui existe entre les Inuits et la Couronne.
Il faut également que l'on reconnaisse que les engagements qui ont été pris d'inclure les organismes autochtones de manière proactive et planifiée à la mise en oeuvre et à l'évaluation de l'ECUS n'ont pas vraiment été concrétisés.
Ainsi, la question d'assurer une plus grande participation des organismes autochtones a été abordée plus d'une fois dans le cadre de réunions ministérielles depuis la signature de l'ECUS. Dans un communiqué diffusé le 22 mars 1999, les premiers ministres provinciaux, les dirigeants des territoires et les organismes autochtones nationaux (mais non pas le gouvernement fédéral) ont déclaré ceci : « Il a été convenu par tous les participants à la réunion que les organismes autochtones nationaux prendront part à la mise en oeuvre de l'Entente-cadre sur l'union sociale pour toutes les questions ayant une incidence sur les peuples autochtones. » Dans un autre communiqué, diffusé le 16 décembre 1999, le Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales, les ministres responsables des questions autochtones et les dirigeants des organismes autochtones nationaux ont dit ce qui suit : « Les ministres et les dirigeants autochtones ont convenu d'élaborer un processus pour l'examen qui doit avoir lieu trois ans après la signature de l'entente-cadre. Le processus doit inclure la considération de propositions par les organismes autochtones en vue de renforcer leur participation au processus de l'union sociale. »
Le financement fédéral pour la réalisation d'une évaluation de l'ECUS et de sa mise en oeuvre a été proposé en janvier 2002, l'ITK devant au départ remettre son rapport le 1er mars (échéance qui a été prolongée jusqu'au 31 mars 2002). De toute évidence, des efforts doivent être davantage consentis en vue d'intégrer les Inuits à la mise en oeuvre et à l'évaluation de l'ECUS, et ce, de façon mieux planifiée et plus réfléchie, dans le respect de notre situation et de nos droits constitutionnels uniques.
Le processus relatif à l'ECUS
L'existence même de l'ECUS témoigne des tensions continues entre les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux en ce qui concerne l'utilisation du pouvoir de dépenser fédéral dans le domaine des programmes sociaux ainsi que d'un engagement à remédier à la situation. Le débat sur la question de savoir de quelle façon le pouvoir fédéral de dépenser devrait être utilisé, et régi, est lié à d'autres différends fédéraux/provinciaux au sujet de l'équité du partage actuel du pouvoir de taxation entre les paliers de gouvernement fédéral et provincial relativement à leurs obligations respectives en matière de programmes sociaux. Les gouvernements provinciaux soulignent fréquemment le manque d'équilibre de cette relation; eux, qui doivent assumer la plus grande part des responsabilités à l'égard des programmes sociaux les plus coûteux, tels ceux liés à la santé, à l'éducation et à l'aide sociale, ont trop peu de marge de manoeuvre fiscale et une part trop faible des recettes fiscales canadiennes.
Il nous importe qu'un mécanisme fédéral-provincial-territorial de règlement des différends efficace soit adopté, mais aussi que le pouvoir fédéral de dépenser soit reconnu comme un outil important pour assurer l'égalité des chances et une égalité véritable pour tous. Ce pouvoir constitue un outil important pour ce qui est d'aider les Inuits à atteindre leurs objectifs en matière de politiques sociales et d'investir dans le développement socioéconomique des collectivités inuites. Il peut être utilisé pour appuyer des activités et des programmes en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 et pour respecter les obligations de la Couronne en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, y compris les obligations découlant des accords sur les revendications globales, d'ententes sur l'autonomie gouvernementale et d'autres ententes conclues avec les Inuits. Si le pouvoir fédéral de dépenser est généralement considéré comme un pouvoir discrétionnaire, le respect comme tel des obligations de la Couronne en ce qui concerne les droits ancestraux et des droits issus de traités, lui, ne l'est pas, pas plus que celui de ses obligations connexes de fiduciaire. Les besoins des Inuits en matière de développement socioéconomique sont liés au respect de leurs droits ancestraux et droits issus de traités, ainsi qu'au droit fondamental au développement reconnu dans nombre de documents internationaux sur les droits de la personne. Il convient donc de faire des besoins et des intérêts des Inuits, en tant que peuple autochtone du Canada, une priorité dans tout processus décisionnel sur l'utilisation du pouvoir fédéral de dépenser.
Il faut cependant reconnaître également que le débat incessant sur l'utilisation du pouvoir fédéral de dépenser et l'absence d'un mécanisme accepté de règlement des différends nuisent à la collaboration entre les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux et les empêchent d'arriver plus rapidement à améliorer le filet social du Canada et ainsi aider les personnes qui en ont le plus besoin. Le fait que l'on n'arrive pas à régler des différends clés dans des domaines tels le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) et les formules de financement des territoires a un effet négatif sur les citoyens inuits des provinces et territoires, tout comme sur le reste de la population canadienne.
Certaines questions propres aux Inuits doivent être traitées afin d'assurer un accès équitable aux programmes sociaux dans toutes les régions inuites, dans l'ensemble des provinces et territoires comptant des résidents inuits. Plus particulièrement, il y aurait lieu de mettre au point un mécanisme pour veiller à ce que le gouvernement fédéral traite les Inuits qui résident dans les provinces, sur le plan des programmes offerts et du respect de ses obligations, de la même façon que les Inuits vivant dans les territoires (pour ce qui est des besoins sociaux ou des besoins en matière d'infrastructure). Il arrive bien souvent que les mesures spéciales prévues pour répondre aux besoins des Inuits ou aux réalités des régions du nord en place dans les territoires ne soient pas offertes aux Inuits qui vivent dans les provinces lorsque les programmes sont gérés ou mis en oeuvre par l'entremise d'ententes fédérales/provinciales. La solution consiste peut-être à ce que, dans le cas des régions du nord des provinces, le gouvernement fédéral prenne les dispositions nécessaires directement avec les institutions chargées de la fonction gouvernementale qui ont été ou seront établies dans le cadre de négociations avec les Inuits en matière de gouvernement public ou autre forme d'autonomie gouvernementale.
La façon dont l'ECUS pourrait mener à un accès amélioré et plus équitable aux programmes sociaux pour tous les Canadiens, particulièrement ceux qui en ont le plus besoin, est l'un des grands enjeux de la mise en oeuvre de l'ECUS et de l'avenir de celle-ci. En ce qui concerne l'utilisation du pouvoir de taxation fédéral pour redistribuer les richesses à l'échelle nationale, le système fédéral canadien compte trois principaux mécanismes : le TCSPS, le régime des paiements de péréquation versés aux provinces et la formule de financement des territoires. Ces mécanismes visent tous trois à redistribuer les richesses en vue de veiller à ce que des niveaux de services sensiblement comparables puissent être fournis dans l'ensemble des provinces et territoires pour un niveau de taxation relativement comparable.
À l'heure actuelle, il semble que la plus grande préoccupation des gouvernements provinciaux et territoriaux soit de veiller à ce que le gouvernement fédéral respecte son engagement à établir un mécanisme de règlement des différends liés à la Loi canadienne sur la santé. Ce mécanisme est jugé essentiel à tout progrès véritable dans le règlement des importants désaccords qui règnent déjà depuis un certain temps au chapitre du TCSPS.
L'une des grandes préoccupations de l'ITK en ce qui concerne l'élaboration de politiques, par tous les ordres de gouvernement, est la nature ponctuelle de l'établissement des priorités relatives aux Autochtones en général ainsi que l'absence d'une approche particulière aux Inuits pour ce qui est des politiques et des programmes mis en oeuvre dans les régions inuites, voire même le défaut de tenir compte des besoins des Inuits tout simplement.
En ce qui concerne les politiques touchant la santé des Autochtones, par exemple, les premiers ministres ont diffusé, à l'issue de leur rencontre provinciale-territoriale des 24 et 25 janvier 2002, un communiqué dans lequel ils reconnaissaient ce problème et soulignaient fermement l'obligation du gouvernement fédéral de s'acquitter de ses responsabilités envers tous les Autochtones :
« Les premiers ministres pressent le gouvernement fédéral à s'acquitter de ses responsabilités en matière de prestation de services de santé à tous les Autochtones, partout où ils vivent au Canada. Le gouvernement fédéral n'a pas encore donné suite aux engagements relatifs à l'amélioration des services de santé pour les Autochtones pris l'an dernier dans le discours du Trône. Même si le récent budget affecte des ressources financières additionnelles aux services de santé pour les Autochtones, comme le syndrome d'alcoolisme foetal, les fonds alloués sont exclusivement destinés aux enfants autochtones vivant dans des réserves. Ceci comprend la mise en oeuvre et le développement des services de soins à domicile, financés par des fonds fédéraux, aux Autochtones du Canada. »
Les questions prioritaires suivantes dans le domaine de la santé ont été déterminées dans le cadre du Forum national sur la politique de la santé des Inuits :
Santé Canada reconnaît que « dans l'ensemble, les Inuits du Canada sont en moins bonne santé que la population canadienne en général. Leur espérance de vie est moins longue et les taux de mortalité infantile, ainsi que de certaines maladies chroniques telles que les affections respiratoires, sont plus élevés2 ». Le ministère reconnaît également que les logements encombrés et inadéquats contribuent à un éventail de problèmes sociaux et de problèmes de santé, notamment à la forte incidence de maladies respiratoires chez les enfants inuits. Le coût élevé des aliments en magasin dans le Nord, une moins grande disponibilité d'aliments traditionnels, des nombres élevés de fumeurs et la forte consommation d'alcool, de drogue et de solvants sont d'autres facteurs qui ont un effet négatif sur l'état de santé des Inuits3.
L'état de santé des Inuits relativement à celui de l'ensemble de la population canadienne et les particularités des conditions socioéconomiques des Inuits montrent bien la nécessité d'élaborer des stratégies, des politiques et des programmes propres aux Inuits afin de répondre à leurs besoins particuliers en santé, quelle que soit la région où ils habitent. Ces facteurs doivent être pris en compte dans le cadre du processus de l'union sociale, ce qui passe par la participation à part entière des dirigeants inuits à l'élaboration des politiques et des programmes et un financement adéquat à cette fin.
Principes de l'ECUS
Dans la section de l'ECUS intitulée Principes, on énonce des valeurs et des objectifs fondamentaux que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux s'engagent à respecter, en voici un résumé :
Essentiellement, ces principes servent à énoncer l'engagement collectif des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à assurer l'accès universel et égal aux programmes sociaux de base pour tous les Canadiens, y compris l'accès à des services de santé efficaces de grande qualité, tout en respectant les droits ancestraux et les droits issus de traités des Autochtones.
Le premier paragraphe de l'ECUS reflète des valeurs que nous partageons avec les autres Canadiens : « L'union sociale doit traduire les valeurs fondamentales des Canadiens — égalité, respect de la diversité, équité, dignité de l'être humain, responsabilité individuelle, de même que notre solidarité et nos responsabilités les uns envers les autres. » Ces principes qui sous-tendent l'ECUS sont importants pour le bien-être collectif et individuel des Inuits et concordent avec nos valeurs. Les Inuits appuient en outre certains autres objectifs de l'ECUS, tels que l'obligation accrue des gouvernements de répondre de l'efficacité de leurs programmes devant leurs commettants.
Les Autochtones sont mentionnés explicitement dans l'ECUS à deux reprises. Toutefois, aucune de ces dispositions ne peut vraiment être jugée adéquate en tant qu'énoncé de principe de fond. L'une consiste en une clause de non-dérogation à l'article Principes, l'autre est une clause à l'article Travailler en partenariat pour les Canadiens selon laquelle les gouvernements « collaboreront avec les peuples autochtones du Canada pour trouver des solutions pratiques à leurs besoins pressants ».
Compte tenu de l'importance des politiques sociales et économiques pour le bien-être et les droits des Autochtones, de même que de la place spéciale des peuples autochtones dans la Confédération, la section sur les principes devrait contenir un énoncé positif au sujet des peuples autochtones. La disposition qui figure plus loin dans le document voulant que les gouvernements « collaboreront avec les peuples autochtones du Canada pour trouver des solutions pratiques à leurs besoins pressants » ne satisfait pas à cet objectif. Elle n'incite en aucune façon à l'action. Elle correspond ni plus ni moins à ce à quoi on s'attendrait de toute façon. Il n'y a pas de mal à la laisser dans l'Entente-cadre, mais cette dernière devrait parler des peuples autochtones de manière inclusive et positive. Par exemple, l'ITK recommande qu'une autre disposition soit ajoutée à la section Principes de l'ECUS de façon à refléter la place unique qu'occupent les peuples autochtones dans l'union sociale, qui se lirait comme suit :
« Selon leurs compétences et leurs pouvoirs constitutionnels respectifs, les gouvernements s'engagent à observer les principes suivants : ..........
Peuples autochtones du Canada
Reconnaissance du rôle unique que jouent les Inuits, les peuples des Premières nations et les Métis du Canada dans l'union sociale du Canada ainsi que des contributions que chacun peut apporter afin de refléter et d'appliquer les valeurs fondamentales des Canadiens ».
Un autre point qui aurait besoin d'être amélioré est la façon dont on parle d'égalité. Dans la partie du document portant sur les principes, sous la rubrique Tous les Canadiens sont égaux, il est question de justice, d'équité et d'égalité des chances. Dans cette partie, de même que dans celle qui suit, Répondre aux besoins des Canadiens, on ne mentionne pas de façon explicite le concept d'égalité véritable qui distingue la théorie canadienne en matière de droits à l'égalité des notions américaines et des notions canadiennes antérieures, axées sur le traitement identique des individus plutôt que de tenir compte des différences et des points de départ considérablement inégaux de certains peuples entraînés par le racisme et le colonialisme. Pour en arriver à une « égalité véritable », les mesures et les politiques adoptées doivent tenir compte des répercussions continues d'une discrimination de longue date et de politiques ayant créé une situation défavorable pour un groupe donné de la société. L'engagement à l'égard de l'égalité des sexes est un autre principe important du droit et des politiques publiques du Canada. Ce principe est exprimé de façon plutôt vague dans l'ECUS, les gouvernements s'y engageant à « respecter l'égalité, les droits et la dignité de tous les Canadiens et Canadiennes, ainsi que leurs différents besoins ».
L'ITK recommande qu'une certaine mention d'une « égalité véritable » soit ajoutée à la partie intitulée Tous les Canadiens sont égaux afin d'indiquer qu'il faut tenir compte de la situation particulière des Inuits au sein de la société canadienne.
Outre les points visés par les quelques changements recommandés, les principes énoncés dans l'ECUS (par exemple les engagements à l'égard des soins de santé universels, de l'accès à des programmes et des services sociaux pour tous les Canadiens peu importe où ils vivent, l'aide à ceux qui sont dans le besoin, etc.) semblent concorder avec les valeurs des Inuits. On pourrait améliorer encore le texte de l'ECUS en y précisant clairement que les politiques sociales doivent être utilisées comme un outil clé pour éliminer les inégalités et les obstacles qui existent dans les programmes et les services à l'égard des Inuits en général et les femmes inuites en particulier. On devrait y reconnaître le besoin de mettre sur pied des programmes et des services destinés spécialement aux femmes inuites, et ce, dans le contexte d'un engagement plus ferme à l'égard de l'égalité des sexes en tant que principe directeur de l'ECUS, conformément à la Constitution du Canada.
Certains autres objectifs mentionnés dans l'ECUS concordent aussi avec les intérêts et les valeurs des Inuits, notamment favoriser l'imputabilité publique et la transparence des décisions et des mesures prises par le gouvernement, la planification conjointe, la collaboration et l'élimination, dans la mesure du possible, des dédoublements entre paliers de gouvernement. La mise en application de ces principes exigera toutefois l'élaboration d'un plan qui tienne compte des réalités des collectivités inuites, de notre approche des politiques sociales et de notre évaluation des priorités en la matière pour les Inuits.
Par exemple, les facteurs suivants doivent être pris en compte dans la conception et la mise en oeuvre des programmes et services dans les collectivités inuites :
La clause de non-dérogation pourrait avoir un rôle important à jouer en ce qui a trait à un certain nombre d'intérêts inuits. Toutefois, sa fonction protectrice la plus évidente et immédiate touche les dispositions sur la mobilité de l'ECUS. Ces dernières pourraient en fait être en conflit avec les dispositions d'accords sur les revendications territoriales inuites relativement aux préférences en matière d'embauche et d'adjudication de contrat et à d'autres dispositions visant la concrétisation d'une égalité véritable pour les Inuits dans leurs propres régions dans les domaines de l'emploi et des affaires.
Cette clause est un point important, mais elle n'offre pas une protection aussi efficace que certaines autres formes de non-dérogation prévues dans les lois. De plus, de par sa nature même, la clause de non-dérogation est un énoncé de principe négatif plutôt que positif.
La clause de non-dérogation devrait être reformulée de façon à indiquer que rien dans la présente entente ne doit être interprété comme portant atteinte aux droits ancestraux ni à ceux issus de traités, y compris le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et les droits prévus en vertu des accords sur des revendications territoriales.
La clause actuelle stipule que rien dans l'entente ne porte atteinte aux droits ancestraux et aux droits issus de traités. Cela ne suffit pas. En ajoutant les mots « être interprété », l'entente refléterait plus précisément l'intention des signataires de ne pas voir cette dernière interprétée de manière à ce qu'il y ait atteinte aux droits ancestraux et aux droits issus de traités des Autochtones. L'ajout du mot « inhérent » devant autonomie gouvernementale est conforme à la politique fédérale et comprendrait les formes publiques d'autonomie gouvernementale que les Inuits ont mises sur pied ou sont en train de négocier avec d'autres gouvernements. Inhérent signifie simplement que le droit « ne peut être aboli ». Il renvoie à la nature de l'autonomie gouvernementale en tant que droit fondamental de la personne. Même s'il est clair que les dispositions des accords sur les revendications territoriales, protégées par la Constitution, l'emportent sur un énoncé de politique tel l'ECUS, l'intention de respecter ces accords devrait être énoncée clairement dans les principes de l'ECUS.
Mise en oeuvre de l'ECUS
L'ITK recommande que les efforts fédéraux/provinciaux/territoriaux s'orientent principalement sur la conservation des éléments de base du filet de sécurité sociale du Canada, tout en le rendant plus efficient, en éliminant les inégalités et les obstacles actuels à son accès et en reconnaissant l'importance du pouvoir fédéral de dépenser lorsqu'il s'agit de relever les défis d'ordre socioéconomique qui se posent pour les Inuits.
Une mise en application vraiment inclusive de l'ECUS nécessitera la participation à part entière de l'ITK, qui devra disposer des ressources requises pour contribuer à l'élaboration de politiques conjointes avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.
Deux principaux facteurs ont contribué à la marginalisation des Inuits dans le processus relatif à l'Entente-cadre sur l'union sociale : 1) l'exclusion de l'ITK du Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales; 2) l'absence d'un dialogue continu avec les Inuits, par l'entremise de l'ITK et d'autres organismes représentant les Inuits, aux niveaux supérieur et ministériel dans le cadre du processus lié à l'ECUS.
Pour pouvoir participer à part entière à la mise en oeuvre de l'ECUS, les Inuits devront avoir accès à un processus d'élaboration de politiques permanent assorti d'un plan de travail dont on aura convenu et d'un calendrier de réunions avec des représentants de niveau ministériel ou des échelons supérieurs. Un tel processus pourrait être coordonné par le gouvernement fédéral. Une participation valable des Inuits à l'ECUS nécessiterait leur pleine participation aux réunions du Conseil ministériel. L'ITK serait mieux en mesure de jouer son rôle de coordonnateur dans l'ensemble des régions inuites et de consulter ses organismes membres régionaux et les organismes chargés de la mise en oeuvre des accords sur les revendications, de même que la Pauktuutit, de participer aux processus nationaux et d'entretenir des liens avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pertinents s'il existait un processus d'évaluation des politiques spécial pour les Inuits et si sa participation à l'ECUS était financée de façon permanente.
Il importe en outre que les gouvernements prennent des mesures pour s'assurer que la mise en oeuvre de l'ECUS tienne compte du contexte juridique et constitutionnel particulier à chaque région inuite par suite des accords sur les revendications territoriales globales des Inuits. Chacune des régions inuites a négocié soit un accord définitif (Makivik, IRC, Nunavut), soit un accord de principe (Labrador). De plus, des ententes en matière d'autonomie gouvernementale inuite spéciales ont été prises ou sont en cours de négociation dans chacune des quatre régions. Ces ententes avec le Canada renferment des engagements précis à l'égard des Inuits qui sont protégés par la Constitution et qui ont un lien avec l'élaboration des politiques sociales et ne peuvent être mis de côté dans le développement de l'union sociale canadienne.
Outre la mise en oeuvre des accords sur les revendications territoriales, il faut dans l'évaluation des politiques sociales générales et de leur incidence sur les Inuits, de même que l'élaboration continue de ces politiques, tenir compte des programmes destinés spécialement aux Autochtones mis en oeuvre séparément de l'ECUS. Bien que, aux niveaux fédéral et provincial, ces programmes relèvent du processus FPTA, il importe de les prendre en compte dans l'élaboration des politiques sociales en général. L'un des problèmes relevés à l'égard des programmes fédéraux à l'intention des Autochtones est qu'ils sont trop souvent limités aux collectivités des Premières nations dans les réserves, et ce, malgré les obligations de fiduciaire de la Couronne à l'égard de tous les peuples autochtones et malgré les formulations générales utilisées habituellement dans le discours du Trône et divers documents de communication ministériels. Le gouvernement fédéral parle souvent de programmes « autochtones » comme si ces programmes étaient en fait mis à la disposition de tous les Autochtones. En réalité, les Inuits sont souvent laissés de côté complètement (par exemple dans le cas des programmes de logement et de SAF/EAF). Parfois encore, l'élaboration des politiques relatives aux Autochtones se fait de manière ponctuelle et ce n'est qu'après coup qu'on pense à appliquer les politiques et les programmes aux Inuits, quand on y pense.
Il y aurait lieu d'évaluer l'incidence collective des politiques et des programmes sociaux sur les collectivités inuites (tant les programmes généraux que les programmes destinés aux Autochtones ou aux Inuits) en vue d'augmenter l'accessibilité et l'efficacité des programmes en vigueur pour les Inuits.
L'ECUS vise à accroître la transparence et l'imputabilité; il conviendrait donc de déterminer avec précision le rôle et l'incidence des divers volets de politiques et de programmes sociaux s'appliquant aux Inuits et d'établir des objectifs précis au chapitre de leur mise en oeuvre dans les collectivités inuites.
L'ITK recommande qu'un financement soit prévu afin d'établir un processus permanent d'évaluation des politiques et des programmes sociaux qui touchent les Inuits, processus auquel le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux intéressés participeraient. Il y a lieu d'évaluer l'incidence et l'efficacité des paiements de transfert aux provinces et aux territoires lorsqu'il s'agit de répondre aux besoins des Inuits en matière de politiques et de programmes sociaux.
Prestation nationale pour enfants et Plan d'action national pour les enfants
Le Plan d'action national pour les enfants (PANE) et la Prestation nationale pour enfants (PNE) constituent ensemble un des rares résultats concrets de l'ECUS. Les régions inuites n'ont pas eu le temps de procéder à une évaluation adéquate de l'incidence de ces deux initiatives sur les enfants et les familles inuits dans le cadre de la présente évaluation. L'ITK et ses organismes affiliés se demandent si la PNE et le PANE ont vraiment contribué au bien-être des familles inuites.
La PNE et le PANE sont reliés. La PNE consiste en des contributions fédérales visant à assumer une part des prestations d'aide sociale versées aux familles avec enfants. Les montants de l'aide sociale versés en vertu des programmes provinciaux et territoriaux demeurent les mêmes. Les provinces et territoires doivent utiliser les fonds libérés grâce à la contribution fédérale (réinvestissements de la Prestation nationale pour enfants) pour mettre sur pied des programmes visant à améliorer le développement social et le bien-être général des enfants des familles qui touchent de l'aide sociale ou des familles à faible revenu (travailleurs à faible salaire).
Les objectifs de la PNE sont les suivants :
Les programmes et services fournis aux familles dans le cadre de la PNE ou du PANE par les gouvernements provinciaux et territoriaux touchent cinq grands domaines : les services de garde d'enfants, la nutrition de l'enfant, le développement de la petite enfance, l'emploi et la formation. En ce qui concerne les Autochtones, ces programmes viennent s'ajouter aux programmes fédéraux en vigueur à l'intention des peuples autochtones, notamment le Programme de développement des ressources humaines autochtones et l'initiative connexe de services de garde à l'intention des Premières nations et des Inuits.
Le PANE est un exemple de transfert aux provinces et territoires de responsabilités liées aux programmes destinés aux Autochtones. On ne sait pas exactement en quoi ni dans quelle mesure l'initiative a bénéficié aux Inuits, ni quelle a été l'incidence nette sur les familles inuites de cette initiative combinée aux autres programmes et prestations.
L'ITK recommande que du financement lui soit accordé à lui et à la Pauktuutit afin que soit réalisée une étude des incidences bien précises de la PNE et du PANE dans chacune des quatre régions inuites.
Rôle de l'infrastructure en tant qu'élément clé du développement socioéconomique
Le développement de l'infrastructure est un besoin qui se fait sentir dans toutes les régions inuites. Il existe un lien inhérent entre les besoins en infrastructure de base et la capacité des régions de respecter des objectifs fondamentaux en matière de développement socioéconomique, y compris l'efficacité et l'équité dans la prestation des services de santé essentiels. Les régions inuites ont besoin de financement au titre du développement de l'infrastructure pour de grands projets, notamment la construction de routes et de pistes d'atterrissage (par l'entremise de programmes d'infrastructure nationaux ou destinés aux régions du nord). De plus, il est crucial d'adopter une base de financement plus réaliste que la formule du financement par habitant (qui n'offre pas un financement suffisant pour tenir compte de l'incidence des coûts du transport dans la prestation de services à une petite population dispensée sur un vaste territoire).
Si on ne répond pas à ces besoins de façon adéquate, les gouvernements inuits, territoriaux, provinciaux et fédéral auront de la difficulté à respecter leurs objectifs en matière de politiques sociales à l'égard des Inuits. Les gouvernements inuits et territoriaux ont obtenu le soutien des premiers ministres provinciaux sur cette question. À la fin de la conférence du 3 août 2001, le premier ministre Gordon Campbell a tenu les propos suivants : [TRADUCTION] « Un point est ressorti clairement de nos conversations, à savoir que pour en arriver à une approche équitable du développement et de la planification de l'infrastructure, il faut reconnaître que la formule du financement par habitant utilisée par le passé ne permet pas de répondre aux besoins des collectivités du nord et des collectivités isolées du pays. »
Le gouvernement fédéral doit continuer de respecter ses obligations de fiduciaire envers les Inuits dans le cadre de l'ECUS. Il doit reconnaître son rôle et son obligation de veiller à ce que les circonstances particulières des Inuits soient prises en compte dans l'union sociale et dans les politiques fédérales visant l'amélioration de leur situation socioéconomique dans toutes les régions du Canada. Il doit en outre veiller à s'acquitter de ses responsabilités à leur égard lorsqu'il transfère des fonctions à d'autres paliers de gouvernement.
Conclusion
Dans l'ensemble, les avantages concrets de l'ECUS pour les Inuits sont difficiles à cerner. Cet état de choses est en partie attribuable à la marginalisation des dirigeants inuits dans le processus relatif à l'ECUS et au fait que les politiques et les processus d'évaluation élaborés ne tiennent pas compte de la réalité inuite. L'ITK a formulé plusieurs recommandations dans ce document pour remédier à ces manques.
Résumé des recommandations de l'ITK
« Selon leurs compétences et leurs pouvoirs constitutionnels respectifs, les gouvernements s'engagent à observer les principes suivants : ..........
Peuples autochtones du Canada
Reconnaissance du rôle unique que jouent les Inuits, les peuples des Premières nations et les Métis du Canada dans l'union sociale du Canada ainsi que des contributions que chacun peut apporter afin de refléter et d'appliquer les valeurs fondamentales des Canadiens».
4. L'ITK recommande qu'une certaine mention d'une « égalité véritable » soit ajoutée à la partie intitulée Tous les Canadiens sont égaux afin d'indiquer qu'il faut tenir compte de la situation particulière des Inuits au sein de la société canadienne.
5. La clause de non-dérogation devrait être reformulée de façon à indiquer que rien dans la présente entente ne doit être interprété comme portant atteinte aux droits ancestraux ni à ceux issus de traités, y compris le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et les droits prévus en vertu des accords sur des revendications territoriales.
6. L'ITK recommande que les efforts fédéraux/provinciaux/territoriaux s'orientent principalement sur la conservation des éléments de base du filet de sécurité sociale du Canada, tout en le rendant plus efficient, en éliminant les inégalités et les obstacles actuels à son accès et en reconnaissant l'importance du pouvoir fédéral de dépenser lorsqu'il s'agit de relever les défis d'ordre socioéconomique qui se posent pour les Inuits.
7. Une mise en application vraiment inclusive de l'ECUS nécessitera la participation à part entière de l'ITK, qui devra disposer des ressources requises pour contribuer à l'élaboration de politiques conjointes avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.
8. L'ITK recommande qu'un financement soit prévu afin d'établir un processus permanent d'évaluation des politiques et des programmes sociaux qui touchent les Inuits, processus auquel le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux intéressés participeraient. Il y a lieu d'évaluer l'incidence et l'efficacité des paiements de transfert aux provinces et aux territoires lorsqu'il s'agit de répondre aux besoins des Inuits en matière de politiques et de programmes sociaux.
L'ITK recommande que du financement lui soit accordé à lui et à la Pauktuutit afin que soit réalisée une étude des incidences bien précises de la PNE et du PANE dans chacune des quatre régions inuites.
1Un cadre visant à améliorer l'union sociale pour les Canadiens, 4 février 1999.
2État de santé des Inuits, février 2000.
3État de santé des Inuits, février 2000.